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20/3/2024 - PNRR, audizione ANCE: le norme del Decreto mettono a rischio la strategia di rilancio degli investimenti

20 marzo 2024
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Si è svolta l’11 marzo scorso l’audizione ANCE presso la Commissione Bilancio della Camera sul DL 19/2024 recante “Ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)” (DDL 1752/C) (la registrazione è disponibile al seguente link).

Il Vice Presidente alle Relazioni Industriali e Affari Sociali, Carlo Trestini, ha evidenziato, in apertura, che il Decreto si pone l’obiettivo di chiudere la fase di revisione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, iniziata circa un anno fa, e avviare la fase finale di attuazione del Piano, assicurandone la piena realizzazione entro il 2026, quantomeno per la parte finanziata con le risorse dell’Unione europea (per un importo pari a 194,4 miliardi di euro).

Tale revisione ha comportato l’adozione di nuove misure, contenute nel capitolo “RePowerEU”, e la rimodulazione di più della metà degli investimenti del PNRR, attraverso un aggiornamento dei rispettivi obiettivi e dotazioni finanziarie, oltre che l’uscita dal Piano di alcuni interventi per i quali erano state riscontrate criticità.

Dal punto di vista delle risorse, è apprezzabile lo sforzo realizzato dal Governo che ha garantito la copertura finanziaria sia degli investimenti contenuti nel PNRR, sia di quelli che sono stati esclusi per effetto della rimodulazione, coprendo un fabbisogno pari a 12,3 miliardi di euro, accogliendo così la richiesta più volte formulata dall’Associazione di evitare il definanziamento dei progetti usciti dal Piano.

Allo stesso tempo, l’ANCE esprime forte preoccupazione rispetto ad alcune scelte operate nell’ambito del Decreto.

1. Il rischio di depotenziamento della strategia pluriennale di rilancio degli investimenti: il Decreto rinvia, infatti, alcuni investimenti oltre l’orizzonte del 2026, taglia alcuni fondi pluriennali destinati alle infrastrutture e introduce meccanismi di riprogrammazione e/o definanziamento pressoché automatici degli investimenti che registreranno ritardi nei cronoprogrammi per liberare risorse in futuro

In particolare, le modifiche apportate al Fondo Nazionale Complementare determineranno una riduzione dei fondi a disposizione già a partire da quest’anno, a causa dei definanziamenti e delle rimodulazioni previste, con un conseguente slittamento dei cronoprogrammi.

Inoltre, le coperture individuate dal decreto per fare fronte a circa 15,5 miliardi di euro necessari per coprire il fabbisogno 2024-2029 derivante dalla revisione del PNRR e del Piano Nazionale Complementare (PNC), sono a carico, per almeno il 70%, di programmi di spesa destinati a opere pubbliche.

Infine, la revisione del PNC introduce anche un meccanismo molto articolato per valutare periodicamente – ogni sei mesi – lo stato di attuazione del Piano Nazionale Complementare con l’obiettivo di liberare risorse degli investimenti in ritardo.

1. L’assenza di interventi su alcuni nodi strategici per la rapida attuazione del PNRR, con particolare riferimento ai pagamenti della PA e alle semplificazioni procedurali.

Riguardo al primo tema, nel corso degli ultimi mesi, sono aumentati i ritardi di pagamento alle imprese di costruzioni, di cui ANCE segnalazioni. Per rispettare le stringenti scadenze del PNRR è invece indispensabile che le imprese siano pagate tempestivamente.

Da questo punto di vista, è sicuramente apprezzabile la norma che aumenta al 30% l’anticipazione erogata alle stazioni appaltanti per i lavori PNRR.

1. La creazione di una task force per i Ministeri o un Tavolo tecnico per i Comuni che si adopereranno per regolarizzare i tempi di pagamento delle amministrazioni, ancora in difficoltà, non risolvono le problematiche rilevate nei cantieri – che rischiano così di fermarsi – e non affrontano sostanzialmente il problema sul quale la Commissione europea ha acceso i riflettori da più di 10 anni.

Sul punto, è necessario prevedere che la maturazione dello stato di avanzamento dei lavori (S.A.L.) – da cui far scattare il pagamento – debba sempre avvenire secondo la tempistica contrattuale e comunque con una cadenza mensile (c.d. “SAL mensili”). Inoltre, è indispensabile introdurre nuove misure in grado di assicurare ai soggetti attuatori la liquidità necessaria per pagare regolarmente.

Un monitoraggio effettuato dall’Associazione su alcune grandi opere ha, infatti, messo in evidenza la presenza di alcuni cantieri che ancora non sono a pieno regime e che rischiano di accumulare ritardi non recuperabili entro la scadenza del PNRR.

1. In materie di semplificazioni, non vengono proposte nuove soluzioni strutturali alle lungaggini burocratiche che ancora caratterizzano la realizzazione delle opere pubbliche in Italia.

L’unica soluzione prospettata è, ancora una volta, un ampio ricorso a Commissari straordinari (alloggi universitari, beni confiscati alla criminalità organizzata) e, a discrezione del Governo, a procedure derogatorie, paradossalmente anche rispetto al Codice degli appalti entrato in vigore meno di un anno fa e alle stesse regole acceleratorie previste per il PNRR.

A questo, si aggiunge l’introduzione di una clausola di responsabilità sulla spesa che rischia di scaricare tutta la responsabilità sui soggetti attuatori, deresponsabilizzando tutti gli altri enti coinvolti (Ministeri responsabili dei vari programmi di intervento, enti autorizzatori, ecc).

Le proposte formulate dall’ANCE riguardano, innanzitutto, la VIA, su cui molto è stato fatto, ma i cui tempi di definizione sono ancora troppo dilatati. Per superare tali criticità, è necessario prevedere che il parere di VIA si definisca entro il termine massimo di conclusione della conferenza di servizi. In questa fase di attuazione del PNRR, è essenziale intervenire anche sulla disciplina delle terre e rocce da scavo, accorciandone i relativi tempi tecnici di gestione, al fine di accelerare l’avvio effettivo delle opere. Infine, per favorire il recupero dei rifiuti dell’edilizia e quindi l’economia circolare, è fondamentale semplificare l’iter autorizzativo dei cosiddetti “impianti mobili” in cantiere, stabilendo tempi perentori per il rilascio di tutti i permessi.

Infine, una parte importante del Decreto è dedicata al tema della sicurezza sul lavoro.

È importante innanzitutto sottolineare che si tratta di un tema strettamente collegato a quello delle semplificazioni. In questi mesi, infatti, per rispettare le scadenze PNRR e recuperare il tempo perso nelle fasi amministrative e autorizzative prima dell’avvio dei cantieri, vengono proposti alle imprese cronoprogrammi dei lavori troppo ambiziosi che rischiano di mettere a repentaglio la sicurezza. Un secondo aspetto riguarda la necessità di assicurare la congruità dei costi per la sicurezza riconosciuti alle imprese. Troppo spesso questi oneri sono sottostimati in sede di progetto o calcolati su valori parametrici invece di essere calcolati in modo sartoriale sulle effettive esigenze del cantiere.

Venendo alle misure previsto dal Decreto, l’ANCE esprime perplessità rispetto all’introduzione della c.d. patente a crediti, ritenendo che quest’ultima non possa costituire uno strumento efficace a tale scopo.

Tale fenomeno deve essere affrontato con strumenti diversi, promuovendo la qualificazione di tutte le imprese e lavoratori autonomi che operano in cantiere, nonché garantendo il riconoscimento della formazione delle “16 ore – Moduli Integrati per Costruire in Sicurezza” del Formedil a tutti i lavoratori, compresi i lavoratori autonomi, indipendentemente dal settore di appartenenza, che operano in cantiere. A questo proposito, si ritiene positiva e coerente con le finalità della norma l’esclusione delle imprese in possesso dell’attestazione SOA dall’ambito di applicazione della patente a crediti. La SOA tiene conto, infatti, oltre che dell’esperienza dell’impresa, anche dell’assenza di gravi infrazioni, debitamente accertate, alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

Fermo restando quanto sopra, la disciplina della patente a crediti, come introdotta dal Decreto, dovrebbe comunque essere modificata sotto vari profili. In primo luogo, deve essere chiaro che l’ambito di applicazione non riguarda soltanto imprese e lavoratori autonomi che in cantiere svolgono lavori edili, ma anche quelli che nel cantiere medesimo svolgono lavori non edili, essendo di tutta evidenza che tale distinzione non avrebbe fondamento per le finalità che l’istituto si propone di perseguire. Inoltre, nell’attuale assetto normativo della patente a crediti devono essere inserite delle misure premiali che tengano conto, tra l’altro, degli investimenti in prevenzione delle imprese, della loro storicità e del numero dei dipendenti.

L’ANCE chiede infine che il sistema sanzionatorio introdotto in materia di verifica della congruità in edilizia sia applicato sempre quando c’è l’obbligo di congruità, ovvero per tutti gli appalti pubblici e nei lavori privati sopra i 70 mila euro. Per l’ANCE, prevedere soglie più elevate per l’applicazione delle sanzioni, come attualmente previsto dal Decreto PNRR, indebolisce fortemente una misura, voluta dall’ANCE e dai sindacati, volta a contrastare sia il fenomeno del lavoro irregolare che quello del dumping contrattuale nel comparto delle costruzioni e quindi rappresenta un passo indietro anche sulla sicurezza dei cantieri.

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